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小县,如何拥有大未来?

貴州省黔东南自治州,镇远古镇

从湖南新晃进入贵州后,玉屏、岑巩、镇远、三穗、剑河、台江、凯里、福泉……一路而来,每个县(市)都有个省级开发区,彼此距离不过20公里。

在三穗调研时,黔东南一位领导也注意到这种现象,他说:“开发区过多,但工业内涵不足。”

这是黔东南州工业发展的现实处境。但不仅黔东南,贵州全省88个县(市)区中,几乎每个县(市)区都有开发区(工业园区),有的甚至不止一个。

去年8月,贵州着手对开发区管理机构进行整合。据贵州省工业和信息化厅披露,对全省139个开发区管理机构规范后,全省将只保留100个。

即便如此,开发区“吃不饱”的现象依旧突出。以黔东南的三穗县为例,三穗经济开发区去年全年完成规上工业总产值约7.5亿元。

“一个园区规上工业总产值还不及沿海一家企业产值。”当地工业系统一名工作人员直言,三穗经开区附近还有岑巩经开区和黔东循环经济工业区。

支持资金有限的情况下,各地经开区如何最大化发挥扶持资金效能?“有效整合,错位发展。”黔东南一名官员称,使经开区成为引领地方县域经济发展的“领头羊”。

要实现开发区有效整合、错位发展,县与县之间的有效整合至关重要,特别是通过区划调整来实现行政资源的大整合,这是不小的挑战。

小县之痛

三年前,小梁通过公务员考试成为三穗县的一名公职人员。最近,她特别关注佛坪县—这是被互联网喻为“袖珍县”的小城。

佛坪是陕西省汉中市辖下的县。虽是县,但佛坪常住人口只有3.02万人—“这还不到郑州大学人数的一半”“一栋互联网总部大楼就能装下全县人”“县城没有红绿灯,没有网约车,也没肯德基和外卖”“全县出租车就9辆”……众多媒体聚焦下的佛坪,其更“袖珍”的一面广为人知。

3.02万人,这是佛坪人口持续收缩的结果。在1990年,佛坪人口曾达3.57万人—尽管也“袖珍”,但30年后,人数还减少5000多人。

“袖珍”不只佛坪,汉中市留坝县的总人口也不过4.16万人,这相当于大多数县份一个乡镇的人口规模。

在大城市、超大城市聚集越来越多人口的当下,小县人口流失已是不争事实。第七次全国人口普查已公布的2700余个县(市)区中,2010年至2020年常住人口减少的就有近1200个。

2021年全国两会上,全国政协常委、陕西省政协副主席李冬玉也关注到这种现象,她说:“越是人口规模小、经济欠发达的县,人口流失就越严重。”

“优化县级行政区划,推进小县合并试点。”李冬玉建议,对人口规模低于10万人的小县先行合并试点,减少行政资源浪费,优化生产要素配置。

这引发互联网对小县存废命运的关注。作为小县中的典型,佛坪更是被媒体置身于聚光灯下,反复审视。

2022年上半年,中办、国办出台的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中,首次提出“人口流失县城”的概念。

减少行政资源浪费,优化生产要素和公共服务配给,“人口流失县城”究竟要通过合并小县来实现,还是要通过大部制改革来压缩编制、提升效率?

不同地方有不一样的探索。对一些收缩型小县,山西主要进行大部制改革。

2020年4月,河曲县被确定为山西省第一批人口小县改革试点县。河曲县总人口12.4万人,GDP不足180亿元。经大部制改革后,河曲将36个党政机构精简为22个;135名领导职数精简为114名;186个涉改事业单位整合为40个;1964名事业编制核减为659名……

甚至,河曲县7位副县长中,除1名挂职副县长外,其余6名都兼任政府主要部门的局长。

2022年上半年,中办、国办出台的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中,首次提出“人口流失县城”的概念。

大刀阔斧的改革,引发舆论广泛关注。除河曲县外,人口不足10万人的浮山县也是山西省第一批开展人口小县机构改革的试点县。

在第一批试点改革的基础上,今年4月,山西省委再次将太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县4个县确定为第二批试点县—这四个县,其常住人口都低于14万,其中黎城县的人口最多,为13.4万,娄烦县的人口最少,为9.1万。

“人口规模特别小的县无法支撑过多机构和人员,对其机构进行撤并重组是可行的。”中国人民大学公共管理学院教授祁凡骅认为,依据当地特色,认准其独特优势,给予灵活性的建制,这也是一种出路。

“贵州财政本来就弱,即便给园区一些扶持资金,但每个园区匀分,基本上就是撒胡椒粉的效果。”在镇远,黔东经开区一名工作人员说,“如果整合发展,将有限资金用于具体产业撬动,形成龙头效应,效果就会不一样。”

路径选择

黔东南共有16个县(市),县多、县小、县弱是主要特征。以2021年为例,黔东南GDP超百亿的只有2个县(市),分别是刚压线过百亿的黎平县和州府所在地凯里市(县级市),其他14个县的GDP都低于100亿元。

从人口看,黔东南16个县(市)中,除凯里、黄平、天柱、黎平、榕江、从江这6个县(市)外,其余10个县的人口都低于20万人。

和山西对小县进行大部制改革不一样,黔东南试图通过区划调整来完成小县的整合。为将黔东南镇远、岑巩、三穗三县合并,2014年9月28日,黔东南州人大通过决议:同意黔东南州政府“关于撤掉镇远、岑巩、三穗三县,合并建镇远市”的议案。

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