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中国财政收入承压明显 如何应对?

受叠加国内疫情冲击、留抵退税等减税降费政策、房地产“遇冷”等因素影响,财政收入显著承压,中国财政收支矛盾凸显。

但预计随着经济逐步复苏、存量留抵退税政策实施步入尾声、专项债形成实物量的政策效应释放,以及去年低基数的原因,财政收入端压力几个月之后或将得到一定缓释,财政收支矛盾短期内也会有所缓解,但长期紧平衡压力犹存。

中国仍需稳住经济基本盘,夯实财政收入恢复增长的基础,同时要优化财政支出结构,盘活存量资金、用好增量资金,提升资金绩效;长期则必须向改革要空间。

财政收入承压,收支矛盾凸显

受经济回落影响,今年7月全国一般公共预算收入扣除留抵退税因素后同比增长2.6%,较6月5.3%的增速(剔除留底退税因素后)大幅回落。按自然口径,7月全国一般公共预算收入则下降4.08%。

经济下行、减税降费政策、PPI趋降、房地产遇冷等多因素交织,导致1~7月累计财政收入和税收收入分别下降9.2%、13.8%(按自然口徑),下行较大,累计同比增速为10年来除疫情年份的最低水平。剔除留抵退税后,前七个月财政收入和税收收入分别增长3.2%、0.7%。而1~7月财政支出则同比增长6.4%。一抑一扬间,财政收支矛盾凸显,其主要原因是收入端增速降幅较大,具体体现在三方面:

首先,留抵退税是今年财政减收重要因素。2022年组合式减税降费力度加大,预计全年退税、减税约2.64万亿元。其中,增值税留抵税额实行大规模退税,在年初明确的1.5万亿规模的基础上,进一步增加1400亿元,留抵退税的范围也不断拓宽。据财政部公布的数据,上半年全国共有18455亿元退税款退付到纳税人账户,是去年全年办理退税规模的2.9倍。增值税是中国的第一大税种,受留抵退税政策影响,1~7月增值税减收明显,按自然口径计算下降42.3%,增速创10年新低,成为收入端承压的重要因素。扣除留抵退税因素后,1~7月增值税同比下降0.2%。同时,受5月以来车购税减半征收政策影响,车辆购置税1554亿元,比上年同期下降31.3%。预计今年全国减免缓税及降费总额将超过3万亿元,减税降费对财政收入影响可见一斑。

其次,疫情冲击使经济承压,受此影响财政收入降幅显著。2022年中国先后出现吉林、上海等地的疫情冲击,特别是上海作为全国经济重镇,产业链、供应链受到冲击。一些受疫情冲击的地区,经济负增长,导致全国经济走弱。经济决定财政,经济下行引发了税收收入大幅下降。今年4、5月份一般公共预算收入大幅下降,同比分别增长-41.3%、-32.5%,较一季度8.6%的增速大幅下降,6、7月逐渐有所回升,同比分别增长-10.6%和-4.1%。尽管其中有减税降费等因素影响,但疫情冲击对财政收入的影响也十分显著。

再者,房地产市场低迷使得土地出让及相关税收收入锐减。2022年以来,房地产市场降温使得土地成交款和成交面积总体呈下行趋势,土地出让相关收入锐减,连续数月出现负增长。今年1~7月,全国国有土地使用权出让收入28279亿元,同比下降31.7%,土地出让收入累计同比增速为2016年以来的最低水平;同时,1~7月,与土地出让相关的契税收入为3412亿元,同比下降28.3%;土地增值税收入为4366亿元,同比下降9.2%。这对政府性基金收入和调入一般公共预算收入的金额影响较大。

此外财政收入下滑,还有PPI从高位回落等因素的影响。中国以流转税为主体的税制,与价格关联度非常高。去年财政收入的高增长,重要因素就是PPI高企。今年以来,PPI呈回落态势,7月已回落至4.2%,这也将对财政收入增长带来一定的负面影响。另外,长期经济潜在增长率处于下行趋势中,对收入也会有一定的负面影响。经过改革开放以来40年的快速发展,中国经济体量已跃居世界第二位,叠加人口老龄化加速及出生率低于预期等,自然会导致经济增速缓步下降,中国目前正处在经济发展转型的重要阶段,潜在增长率基本平稳还需要有个过程。这是中国经济发展面对的基本环境。

经济下行、减税降费政策、PPI趋降、房地产遇冷等多因素交织,导致2022年前7个月累计财政收入和税收收入下行压力较大。图/IC

短期财政收支压力将缓释,中长期矛盾犹存

无论是从短期还是中长期看,财政收支矛盾都是既有有利因素也有不利因素。短期看,今年下半年有利的因素较多,总体形势呈转好态势,财政收支矛盾相对上半年将有所缓解;长期看,尽管减税降费奠定了较好的基础,但是基于现有的经济规模和基数,潜在经济增长率仍未企稳,加之人口老龄化和新出生人口不及预期等因素会进而影响房地产乃至未来的消费、投资等,经济整体的下行压力仍较大,再叠加财政支出刚性、固化等因素,财政收支矛盾将持续存在。

一是,短期财政减收因素释放、收入将转好,收支矛盾将缓释。未来几个月,尽管我们面临PPI下降、国际经济衰退风险加大等影响,但由于大规模的留抵退税政策已基本实施到位,减收影响进入尾声。随着各项稳经济政策有效实施,实物工作量加快形成,也将有助于下半年经济复苏,为财政收入转好奠定基础。同时,去年下半年财政收入增速较低,个别月份甚至负增长,也为今年下半年财政收入形势转好提供了基数条件。因此,下半年财政收入形势好转应该具有较强的确定性,财政收支矛盾也将较上半年特别是二季度有所缓释。

二是,受多因素影响,长期财政收支矛盾仍将突出。经济增长中枢下移与财政支出固化问题并存,财政收支矛盾需持续关注。尽管短期的稳增长政策成效将逐步显现,通过减税降费等中长期财政收入韧性或将有所增强,但是中国经济增速中枢的下移趋势尚未改变,收入压力犹在;同时,财政支出的刚性不减,结构固化问题依然突出。

多措并举缓解财政收支矛盾

综上所述,财政收支压力将长期存在,有效缓解收支矛盾,需要开源与节流并举,同时要深化改革,完善体制机制,提升财政资金的使用效率。

首先,要综合施策稳经济大盘,多措并举开拓财政资源空间。

经济是财政的基础,稳定财政收入首先要稳经济,充分发挥宏观经济政策作用,特别是用好专项债、政策性金融工具的作用,有效应对疫情冲击、外部经济衰退、房地产下行等影响,保障经济平稳发展;需综合施策,有效促进经济发展转型升级,提升新经济的比重,夯实经济持续健康发展的基础,为财政收入增长奠定基础。另外,也需考量挖掘增收空间:做好一般公共预算内结转结余资金以及税收收入和非税收入的统筹,做好四本预算之间的统筹。此外,还需继续盘活存量财政资产资源。在充分考虑流量收入资源空间的基础上,可适当利用REITS等手段,盘活存量资产资源,为财政可用资源释放更大空间。

其次,要优化财政支出结构,提高财政支出效率。一是要完善预算管理,贯彻零基预算理念,强化预算编制中可行性研究和论证评审,严格预算执行管理,强化对项目和支出政策评估,完善预算资金的管理机制,提升资金使用效率和绩效。二是要优化支出结构,做好重点保障。有限的财政资源要满足“无限”的需求,财政增量调节空间收窄的情况下,需要向“存量”要空间,强化绩效管理,探索预算的负面清单管理举措,压减一般性支出,优化支出结构,好钢用在刀刃上,做好重点支出的保障。

最后,长期看必须向财政改革要空间。一方面,要健全预算控制机制,提升预算治理效能。加强中期规划管理,健全预算支出标准体系和项目库建设,严格“不进项目库不列预算、无预算不支出”的预算控制机制,加强预算控制和约束,促进决策的规范性、程序性和连续性,提升财政预算治理效能。另一方面,要深化政府间财政关系改革,完善政府间财政治理机制。深化央地及省以下政府间事权和支出责任划分改革,厘清各级政府的事权和支出责任,在压实各级政府的财政责任、完善地方政府治理、充分发挥地方政府积极性的基础上,进一步强化中央政府和省级政府的统筹(或辖区)责任,适度优化政府间事权与支出责任的配置,强化财力下沉,强化基层“三保”,切实提升政府间财政关系治理水平。

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