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建设升级 各宜其宜

——专访国研中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中

上海青浦新城青浦博物馆

在新型城镇化建设背景下,应如何重新认知郊区新城?产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城怎么建设?近日,就郊区新城相关问题,《瞭望东方周刊》专访了国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员、研究室主任刘云中。

郊区与新城相辅相成

《瞭望东方周刊》:城市郊区如何定义?新城又如何定义?

刘云中:我国在城市规划的实践中通常将郊区理解为市区除建成区以外的区域。

大家之所以讨论郊区,有一个很重要的视角,那就是城乡之间并不是一个截然的两分法,由城市到乡村是一个连续变化过程,无论是空间形态还是社会组织等方面,都存在高密度、高集聚度的中心城區,向外围的近郊区、远郊区以及边缘县域和乡村的渐变过程。

还有一个相关概念值得关注,那就是郊区城市化。郊区城市化是指城市周围的地域,受到城市膨胀影响,向城市性因素和农村性因素相互混合的近郊地域变化的过程。市中心和建成区的住宅、工厂、学校、办公楼等城市设施外迁和农地转变为住宅地,构成景观上的郊区城市化;向中心市区通勤者的增加和购物地发生变化等,构成功能上的郊区城市化。

国际上的新城与卫星城、边缘城市等概念相关联,是在经济活动向大城市尤其是中心城区过分集中,并带来一系列经济社会问题的背景下,为缓解大城市压力而建设的城镇,因其远离中心市一定距离,早期也被称为卫星城。

我国的新城是为了缓解中心城市在人口、生态、基础设施等方面的压力,拓展城市发展空间,主动规划和投资建设的具有独立城市空间的区域。就发展历程而言,其既与西方的新城有相近的涵义,也具有非常独特的中国特色印记,新城名目和种类繁多,按照功能可以分为生产型(如北京亦庄新城)、居住型(如京津新城)、会展型(如广州天河新城)、空港物流型(如北京顺义新城)和行政中心型(如青岛东部新城);按发展动力不同划分为内城改造和用地功能置换型(如宁波东部新城)、乡镇整合型(如上海松江新城)、重大项目带动型(如唐山曹妃甸新城)、城镇地区开发建设型(如哈尔滨松北新区)和开发区成功转型(如苏州金鸡湖新城)。

刘云中

城乡之间并不是一个截然的两分法,由城市到乡村是一个连续变化过程,无论是空间形态还是社会组织等方面,都存在高密度、高集聚度的中心城区,向外围的近郊区、远郊区以及边缘县域和乡村的渐变过程。

《瞭望东方周刊》:新城与郊区的关系是怎样的?

刘云中:城市郊区是发生郊区城市化现象的地域所在,也是新城建设的空间载体。

郊区不等同于新城,郊区城市化也与新城有所差别,主要体现在:其一,郊区是都市区范围中相对于中心市的空间,而新城是一种引导城市发展和空间结构调整的实践性的规划策略或手段;其二,郊区与郊区城市化是客观存在的地域和状态,而新城建设则是以解决单中心和过于集中布局所带来诸多弊病的、以问题导向的措施;其三,新城建设可以理解为郊区城市化现象的规划应对。

《瞭望东方周刊》:中国城市的郊区经历了怎样的发展过程?

刘云中:中国城市郊区在总体上经历了三个发展阶段:

第一阶段(1949至1978年):郊区的功能主要体现在为政府投资提供物理空间。郊区被用作生产空间,以适应政府发展工业的战略。这些卫星城并不适合居住,大部分工人仍每天从中心城区到卫星城上班。

第二阶段(1979至2000年):郊区开始进行住宅开发。改革开放以来,由于土地市场的建立以及随之而来的土地利用变化,中国城市经历了大规模的产业和人口再分布。一方面,郊区的工业发展急速吞噬着农业用地,导致大量农村外来人口定居于城市边缘地区;另一方面,许多郊区住宅项目得以开发,以改善居住环境,安置因中心城区重建而搬迁的人口。但总体而言,这一时期的郊区化是被动的,多以政府支持的居住和产业外迁为主,住宅项目、分散的工业开发区和城市边缘外来人口聚集的村庄混合并存,空间格局以碎片式的单一功能土地利用形式迅速向外扩张。

第三阶段(2001年至今):行政兼并及新城建设开始兴起。上世纪90年代末,新一轮郊区城市化开始兴起,规模和性质都与此前显著不同。很多市级政府相继开始通过兼并郊县来调整行政边界。同时,快速轨道交通的发展,大大提升了远郊区的可达性,城市开发迅速向远郊区蔓延。这一时期,新城建设的战略侧重于建设发展具备综合城市功能的郊区增长点。很多成熟的经济开发区努力从单一的制造和加工转变为更为多样化的、包含第二和第三产业的混合经济结构,并注重提供优质生活设施和服务。住宅开发已成为一些规划完备的新城的重要推动力量,郊区从工业卫星城转变为宜居城。

《瞭望东方周刊》:新型城镇化发展战略提出后,郊区发展路径做了哪些调整?

刘云中:2014年3月发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出,要严格新城新区设立条件,防止城市边界无序蔓延。因中心城区功能过度叠加、人口密度过高或规避自然灾害等原因,确需规划建设新城新区,必须以人口密度、产出强度和资源环境承载能力为基准,与行政区划相协调,科学合理编制规划,严格控制建设用地规模,控制建设标准过度超前。

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