反补贴调查背后的隐性风险

欧盟委员会（下称“欧委会”）于9月13日宣布其拟对中国的电动汽车开展反补贴的调查。欧委会发言人表示，近年来中国对欧盟不断增长的低價电动汽车出口引发了担忧。根据大量数据和证据，可以证明中国存在大范围的可诉讼补贴。

消息一出，震惊四座。被惊动的既有上个月刚宣布打算集体出海的中国电动汽车企业，也有中国政府。中国商务部新闻发言人回应：欧盟拟采取的调查措施是以公平竞争为名行保护自身产业之实，是赤裸裸的保护主义行为。

若要正确判断形势，还需从更高层面理解欧盟此举的真正意图。近年来，欧盟一直将有效解决外国政府补贴难题作为施政目标，并全面实施“公平竞争环境”计划。该计划下的FSR和IPI等工具，将会给中国电动汽车等多个行业带来更为深远的影响，更需要中国企业和政府做好有效应对。

技术层面，中国企业应了解新的游戏规则，冷静专业地应对；政府层面，中欧双方可通过加强沟通，在反补贴这个核心议题上达成一致，向市场释放积极信号。

欧盟为何祭出反补贴？

政府补贴，尤其是外国政府补贴长期以来一直困扰着欧盟。

为了实现欧盟内企业在内部市场的公平竞争，过去几十年，欧委会对盟内政府补贴企业的执法不计其数。例如，电商巨头亚马逊也被欧委会责令向卢森堡政府补交2.5亿欧元的税收优惠。因为欧盟成员国向企业提供政府补贴是实现欧盟内部市场一体化的重大障碍。

然而，当欧盟内企业面临来自第三国政府给予外国企业的补贴时，就给欧洲对内的反补贴执法带来冲击。欧洲人自问：“为什么，当我们的企业面临更为严酷的国际竞争时，我们要主动断了‘血’和‘粮’来削弱自己的竞争力量？”

因此，欧盟希望将欧盟规制盟内政府补贴的制度推广出去来影响国际世界。为此，欧盟曾在联合国、OECD（经济合作组织）等多边平台上提出这个问题，在与第三国政府的双边贸易谈判中也明确提出希望解决这一问题，但是进展并不顺利。

最后，欧盟决定实施一项名为“公平竞争环境”计划。该计划旨在确保欧盟经营者与来自非欧盟成员国的竞争对手之间的公平竞争，计划下其他相关举措包括在传统贸易法下对补贴行为开展积极调查、创设新的政府管制工具：《欧盟反外国补贴条例》（Foreign Subsidies Regulation，FSR）、国际采购工具（IPI）和碳边境调整机制等。目前，FSR、IPI已正式出台，碳边境调整机制即将出台。

在此大背景下，就不能仅将欧委会拟对中国电动汽车开展的反补贴调查视为单纯的贸易保护措施。欧委会正在全面实施“公平竞争环境”计划，势必会在相当长的一段时间内对受到非欧盟国家政府补贴的各行各业产生更大的持续性的影响。

可能引发FSR调查

首先，各方担心欧盟拟发起的这个反补贴调查会引发后续FSR调查。一些企业可能因此被施加比惩罚性关税更为严重的惩罚，并对这些企业在欧盟的投资行为产生负面影响。

最新颁布的《欧盟反外国补贴条例》已于2022年11月28日通过。其中调查工具已于今年7月12日开始实施，申报工具将于10月12日开始实施。此后，各方都拭目以待，第一个被调查的会是谁？

虽然目前欧盟拟发起的只是贸易法下的反补贴调查，但不排除欧委会通过调查获得充分证据证明中国电动汽车获得中国政府补贴后，将进一步对在欧盟已有运营实体的中国电动汽车企业开展FSR调查。

届时，中国电动汽车企业将面临的不仅是被征收惩罚性关税，这些企业的欧洲实体还可能面临各类行为救济和结构救济措施，具体包括需提供被补贴的基础设施，被补贴的资产需要获得欧盟许可、降低产能或减少市场活跃度，并且剥离特定资产、限制特定的投资、公开被补贴的研发成果。这些救济措施可能比罚金来得更要命。

具体而言，当欧委会获得了证据，证明某些电动车企业得到中国政府补贴后，欧委会可能会要求涉案企业和第三国提供一切必要的信息。涉案企业将提供庞大的信息量，这些信息企业往往不会在日常运营中跟踪记录。

根据FSR实施细则，但凡外国政府给予即将倒闭的经营者（除非有适当的重组计划）补贴、为经营者的债务或责任提供无限担保、直接促进经营者集中的补贴、使投标人能够在公共采购招投标中凭借不正当优势中标的补贴和不符合OECD出口信贷安排的出口融资措施，且补贴金额超过100万欧元，涉案企业应提供包括补贴国、补贴性质、补贴用途和具体补贴机构在内的具体信息。此外，涉案企业还将对其他类型的财政贡献提供总览性信息。如果涉案企业或第三国不配合调查，欧委会将根据已掌握的“现有事实”作出决定，这种情况下的事实认定往往是不利于涉案企业的。

此外，中国电动汽车企业正在或者拟在欧洲开展的并购交易将更容易引起关注，从而触发FSR下的并购交易申报。因为触发申报机制的重要标准之一是并购中的各相关方（在并购前三个日历年度）获得外国财政贡献总额达到5000万欧元。FSR下有关并购交易的申报机制是强制申报，未经欧委会的批准不得实施。如果经营者未履行申报义务，很有可能因为第三方举报和欧委会依职权开展的调查而被处以最高可达集团全球销售额10%的罚款。

因此，欧盟对中国电动汽车的反补贴调查可能进一步发酵为FSR下的调查和申报。届时，中国电动汽车企业都将面临更大的挑战。